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适应物权法规定完善文物保护管理的思考

发布时间:2019-09-14 10:09:29

适应《物权法》规定 完善文物保护管理的思考

《中华人民共和国物权法》于今年10月1日起施行。这部规范财产关系的基本法律在我国公民权利立法史上具有里程碑性的意义。因文物的归属和利用而产生的民事关系,应当受到《物权法》的调整。认真学习、领会《物权法》的精神实质,在文物保护工作中贯彻落实《物权法》是当前文物行政部门和文物工作者的一项重要任务。

《物权法》与《文物保护法》的关系

从关联程度的角度考察,在我国现行法律法规中,没有那一部法律比《物权法》与《文物保护法》的关系更为密切。《物权法》虽然从整体上说仍然属于一部私法,但却不乏公法条款,它不仅从私法意义上明确了物权归属及其流转的一系列规则,更从公法意义上明确了物权登记及公法救济的途径。

《文物保护法》属于部门行政法,其主要内容是从行政管理的角度规定了保护文物的主体、和义务。如果把《物权法》看成物权保护的普通法,那么《文物保护法》涉及文物所有权的规定就是物权保护的特别法。《物权法》关注的是权利和权利救济,《文物保护法》强调的是和义务。《物权法》规定的不动产、动产概念与《文物保护法》中规定的不可移动文物、可移动文物概念是种属关系,后者是前者的特定形式之一。《物权法》第五十一条、百一十四条专门对文物所有权的取得作出了特别规定,有10多个条文涉及到文物所有权权能的除外规定,《物权法》与《文物保护法》关系之密切由此可见一斑。

《物权法》确立的基本原则和重要制度对文物保护工作的影响

《物权法》成功地实现了从理论层面走向法律层面,而且在物权法律制度方面有诸多的创新。《物权法》虽然是一部私法,但由于物权的确认、变更、消灭都需要国家机关的职能介入,因此,《物权法》在私法和公法领域引发的变化不胜枚举,对文物保护工作也将产生多方面的影响。

(一)物权平等保护原则要求重视对集体和公民个人所有文物的保护

物权平等保护原则主要体现在《物权法》第三条和第四条的规定,国家对国有财产、集体财产以及个人财产实行平等保护。我国一直偏重于对国家财产、集体财产的保护,直到2004年宪法修正案才有所突破。与此相联系,1982年颁布的《文物保护法》对非国有文物保护的规定很少,仅有的内容也是义务性条款。

2002年颁布的《文物保护法》对此有所发展。如第二十一条增加了非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养的义务规定,非国有不可移动文物有损毁危险,所有人不具备修缮能力的,当地人民政府应当给予帮助;同时,对民间收藏文物流通的放开程度是2002年《文物保护法》修订过程中争议的问题,为此,全国人大常委会历经四次审议,创造了我国行政法律审议次数之,说明了立法对私人所有文物保护的慎重。物权平等保护原则是《物权法》确立的基本原则,对国家、集体和个人所有的文物,在保护管理工作中做到平等兼顾,应当成为今后文物保护立法的价值取向。

(二)不动产登记生效原则及建立统一的不动产登记制度要求进一步加强文物保护基础工作

《物权法》第九条款规定:不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。第二款规定:依法属于国家所有的自然资源,所有权可以不登记。 第六条规定国家对不动产实行统一登记制度。这些规定明确了除国家所有的自然资源外,依法登记发生效力和对不动产实行统一登记制度的原则。

不可移动文物在《物权法》中的法律地位是否属于国家所有的自然资源?属于国家所有的自然资源包括矿藏、水流、海域、城市的土地、法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,野生动物资源,无线电频谱资源等等。从文物的基本属性分析,文物是人类社会活动中遗留下来的具有历史、艺术、科学价值的遗迹和遗物,是历史上人们创造的物质文化和精神文化的遗存,是人类社会发展的历史见证,不属于自然资源范畴。具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石虽然视同文物一样受国家保护,但仍属于自然资源。

目前,我国对文物保护单位保护的基本手段是建立四有,即由地方政府划定必要的保护范围,作出标志说明,建立记录档案,并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理;县级以上地方人民政府文物行政部门应当根据不同文物的保护需要,制定文物保护单位和未核定为文物保护单位的不可移动文物的具体保护措施,并公告施行。从严格意义上讲,文物保护单位建立四有和未核定为文物保护单位的不可移动文物的登记及具体保护措施的制定、公告、施行,均不能定性为《物权法》规定的不动产登记。《物权法》实施后,要么把所有的不可移动文物进行不动产登记,要么对《文物保护法》、《文物保护法实施条例》进行修订,作为特别法明文规定不可移动文物可以不进行登记,才能使《文物保护法》与《物权法》相协调。

(三)善意取得制度为民间收藏文物实行登记制度的建立提供了法理基础

善意取得作为一项重要的民事法律制度,其主要含义是,无权处分他人动产的占有人,将动产非法转让给第三人后,如果第三人取得该动产时出于善意,则可依法取得该动产的所有权,动产的原所有人不得要求第三人返还动产,而只能请求非法转让人赔偿损失。《物权法》百零六条规定:无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的,所有权人有权追回;除法律另有规定外,符合下列情形的,受让人取得该不动产或者动产的所有权:(一)受让人受让该不动产或者动产时是善意的;(二)以合理的价格转让;(三)转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记,不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的,原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。从上述规定可以看出,善意取得制度不仅在法律上得到了明确,而且已经从动产领域扩大到了不动产领域。

随着不动产物权统一登记制度的建立和完善,一般不会发生不可移动文物所有权善意取得的情形。民间收藏文物属于动产,民间收藏文物相互交换过程中,不可避免地会发生无权处分他人收藏文物的占有人,将文物非法转让或交换给第三人的情形。《文物保护法》第五十条规定公民个人合法所有的文物可以相互交换,这里的合法所有, 由于我国没有建立民间收藏文物登记制度,善意第三人只能从现实占有的状态去判断交易对方是否为合法所有。根据《物权法》善意取得制度的规定,第三人出于善意并支付合理对价,一旦完成交付行为,第三人就取得了文物的所有权。目前,从《文物保护法》、《文物保护法实施条例》及一系列行政规章对民间收藏文物的规定可以看出,我国对民间收藏文物流通市场的管理是较为严格的,在把好进出境国门的前提下,重在了解和掌握民间收藏文物的状况。随着《物权法》的实施,如果不建立民间收藏文物登记制度,《文物保护法》加强对民间收藏文物管理的立法目的将难以实现。关于建立民间收藏文物登记制度的必要性、可行性及制度模式详见拙作《民间收藏文物实现登记制度的探索》(《中国文物报》总第1449期),这里不再赘述。

(四)征收和征用制度的进一步充实为文物征集工作拓展了空间

《宪法》第十三条规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《民法通则》《合同法》《民事诉讼法》等均有公共利益的概念,但是都没有具体界定。因为在不同领域内,公共利益是不同的。文物古迹及风景名胜区的保护属于公共利益,已经成为人们的共识。

我国国有文物收藏单位有相当一部分藏品来源于民间文物征集。征集不同于征收、征用,文物征集是文物部门与征集对象的所有人或持有人协商一致,并支付对价,转移文物所有权的行为。征收、征用是为了公共利益的需要,强制性对公民的私有财产进行产权转移或者利用的行为。随着文物经济价值的凸显,现阶段民间文物征集工作越来越困难,征集数量也越来越少。因此,应当建立涉及我国疆域、外交、民族关系、重要科学资料的文物征收、征用制度,以弥补博物馆藏品征集工作的不足。

贯彻落实《物权法》是文物行政部门的职责和义务

《物权法》是一部维护国家基本经济制度,维护社会主义市场经济秩序,关系人民群众切身利益的民事基本大法。《物权法》在公法、私法领域引发的变化必将深刻地反映到文物保护工作领域,文物行政部门应当给予足够的关注。尽快树立公私法兼顾的观念和理念、明晰物权法律原则,指导文物保护工作实践。文物保护工作也要与时俱进,及时转变落后观念,树立先进的理念,才能紧跟发展的步伐。做好文物保护工作,不懂行政法不行,但只懂行政法也不行,只有公法、私法兼顾,才能在文物保护工作中做到依法行政。要紧密结合中国国情加强研究,理论先行,引领、确立社会先进理念,用先进的理念指导和推动文物保护,文物部门才能在建设法治政府的历程中不辱使命。

(2007年11月21日3版)


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